Cada vez más gobiernos están recurriendo a medidas fiscales y regulatorias relacionadas con impuestos a alimentos señalados de perjudicar la salud, no solo con un objetivo recaudatorio, sino también para reducir su demanda y consumo. Las evaluaciones de los casos en los que se ha empezado a aplicar estos gravámenes confirman una disminución en las ventas y en el consumo, aunque todavía no hay estimaciones del impacto de estas medidas fiscales en resultados de salud. Revisaremos estos aspectos, especialmente el caso México, con su impuesto a los refrescos, vigente desde el 1ro de enero de 2014.
Una gran sorpresa se dio el 16 de abril de 2016 en Londres, cuando el canciller George Osborne, en su informe al Parlamento sobre los Presupuestos, anunció que el Reino Unido aplicará un impuesto a las bebidas azucaradas y destinará lo recaudado a financiar actividades de alimentación saludable y deportivas en los colegios, con el objeto de combatir la obesidad infantil. El impuesto lo pagarán las compañías de refrescos a partir de abril de 2018 y afectará a las bebidas con más de cinco gramos de azúcar por cada 100 mililitros, quedando exentos los productos lácteos y los zumos de frutas. Con el dinero obtenido, que puede ascender a 661 millones de euros (hasta 30 céntimos de euro por litro), el Gobierno espera “duplicar el presupuesto que se dedica al deporte en todas las escuelas de primaria”.
Elevar el precio a través de impuestos, de productos ¨señalados¨, como sucede con el alcohol y el tabaco, se recomienda cada vez más como una opción. De hecho, los impuestos a los alimentos, y los subsidios, relacionados con la salud, donde se aumenta el precio de los alimentos poco saludables y/o el de los alimentos saludables se disminuye, son un medio potencial para promover dietas más saludables.
Por ejemplo, el programa Healthy Start del Reino Unido, del cual hablamos en MiradorSalud, ofrece vales para frutas y hortalizas a las mujeres embarazadas, y Australia exime a las frutas y hortalizas (y otros alimentos básicos) de su Impuesto de Bienes y Servicios. Desde el 2012, varios países europeos empezaron a aplicar impuestos a alimentos no saludables: A finales de 2012 Dinamarca introdujo un nuevo impuesto a las grasas saturadas, en parte para hacer frente a los altos niveles de enfermedad cardiovascular en el país. Otros países siguieron el ejemplo, como Francia que ha gravado las bebidas azucaradas desde el 1 de enero de 2012, y Hungría en el año 2013 gravó algunos productos con alto contenido de sal y azúcar en 2013.
Existen interesantes estudios en países todavía sin estos gravámanes, pero aplicando modelación a datos nacionales predicen el efecto potencial de los impuestos sobre el consumo y sobre la salud, teóricamente por supuesto.
Así, un estudio en Brasil investigó si un aumento en el precio de las bebidas azucaradas conllevaría a reducciones del consumo. Se emplearon datos de consumo de alimentos en los hogares del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística para el período 2002-2003 a partir de una muestra representativa a nivel nacional de 48.470 hogares brasileños. Un aumento del 1,00% en el precio de las bebidas con azúcar añadida (BAA), conduciría a una reducción del 0,85% de las calorías consumidas provenientes de las BAA (con una reducción de 1,03% para los pobres y de 0,63% para los no pobres). Se observó una alta elasticidad de los precios de las BAA en Brasil, lo que indica que un impuesto sobre el peso o el volumen comprado daría lugar a reducciones en el consumo de BAA. (Cuando se dice que un bien tiene una demanda «elástica», significa que la cantidad demandada responde extraordinariamente a las variaciones de precio).
Un modelo aplicado en Nueva Zelanda predijo que un subsidio del 20% sobre el precio de las frutas y hortalizas aumentaría la ingesta poblacional total de estos alimentos en aproximadamente un 12% y 18%, respectivamente, y prevendría o retrasaría cerca de 560 muertes cada año (2% de la mortalidad anual por cualquier causa).
Un trabajo publicado en el British Medical Journal sobre la modelación del efecto global y específico que tendría un impuesto del 20% sobre las bebidas azucaradas en el Reino Unido estimó que el mismo podría reducir en 180.000 el número de adultos obesos, así como recaudar alrededor de £ 275 millones por año.
Existe mucha evidencia científica internacional que muestra la asociación entre el consumo elevado de bebidas o alimentos con gran contenido de azúcares, en cualquiera de sus formas, y el desarrollo del sobrepeso, la obesidad y la diabetes mellitus. Por ello, las BAA están en el ojo del huracán y son uno de los productos diana para dirigir gravámenes.
Ahora bien, los estudios de modelación son importantes herramientas predictivas pero los hacedores de políticas necesitan evaluar rigurosamente cómo los individuos y la industria reaccionan en los países que han introducido un impuesto a los BAA.
Caso México
El pasado 7 de abril de 2016, en un acto por el Día Mundial de la Salud, que este año se enfoca en la diabetes, la Directora de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) en ese país, dijo textualmente que “México ha dado un ejemplo al convertirse en el primer país de las Américas en aumentar los impuestos sobre los refrescos y otras bebidas azucaradas, para reducir su consumo”.
Y es que desde enero de 2014 se aplica en México el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a las bebidas azucaradas como medida de reducción de la demanda. Este impuesto es de un 10%.
Veamos algunas de cifras que motivaron la medida fiscal tal como las señala OPS-OMS:
México experimentó un aumento rápido en la población con sobrepeso y obesidad, a 35% en niños y a 71% en adultos, según las Encuestas Nacionales de Salud y Nutrición 1988 y 2012; ocupa la tasa más alta de obesidad en adultos entre los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); ocupa el primer lugar en prevalencia de diabetes mellitus con 10,8% en la población entre 20 a 79 años, comparado con todos los países de la OCDE; ocupa el primer lugar del mundo en la ingestión de bebidas azucaradas con cantidades de 163 L por persona por año; 70% de los niños que viven en comunidades rurales desayuna con refresco; y esto ocurre en la mayoría del país; tiene el índice más alto de muertes relacionadas con la ingestión de refrescos, bebidas azucaradas y alimentos con alto contenido calórico; el motivo más frecuente de hospitalización es el tratamiento no quirúrgico de infartos, cuadros de hipertensión y diabetes; el problema alcanza a las economías familiar y nacional (10% de los ingresos familiares en México se destinan a la compra de este tipo de productos); el costo de atención hospitalaria por complicaciones la hipertensión y diabetes es altísimo.
Y cuál ha sido el impacto
El impacto alcanzado con la aplicación de la nueva ley en México se ha medido mediante dos elementos: uno relacionado con la recaudación fiscal y otro con la disminución de la demanda-consumo de las bebidas azucaradas.
La recaudación de los gravámenes incluidos dentro del IEPS fue de MXN 124.016.000 millones (US$ 9.152472 millones) entre enero y diciembre de 2014, lo que representó un aumento de 51,1%, principalmente por la ampliación de la base del impuesto a las bebidas azucaradas y los alimentos con alto contenido calórico.
En relación con la demanda-consumo de las bebidas azucaradas, el Instituto Nacional de Salud Pública, y el Centro de Población de la Universidad de Carolina del Norte (USA), realizaron un estudio para estimar el efecto del impuesto.
Los resultados se presentan en un estudio observacional publicado en el British Medical Journal en enero de 2016, que muestra para el 2014, una reducción promedio de 12% en las compras de las bebidas azucaradas gravadas, en comparación con el año 2013, mientras que las ventas de las bebidas sin impuestos (bebidas con edulcorantes artificiales, agua mineral carbonatada, agua simple, jugos sin azúcares adicionados y leche sin azúcares adicionados), habían aumentado en un 4 por ciento, impulsado principalmente por un aumento en las compras de agua pura embotellada.
Los tres grupos socioeconómicos en los cuales se agrupó la muestra de más de 6.200 hogares mexicanos en 53 ciudades grandes, redujeron las compras de las bebidas gravadas, pero las reducciones fueron mayores entre los hogares de nivel socioeconómico bajo, con una disminución promedio del 9% en 2014, y hasta una disminución del 17% en los hogares más pobres en diciembre de 2014 en comparación con las tendencias antes de los impuestos.
Entonces, en 2014, la persona promedio compró 4.2 litros menos de bebidas azucaradas de lo que habrían comprado antes del impuesto.
Este impacto a corto plazo de los impuestos sobre las bebidas azucaradas parece ser «moderado, pero importante», dicen los autores y que se necesita más monitorización «para comprender las compras a más largo plazo, las sustituciones potenciales y las implicaciones sanitarias». Como este estudio fue observacional, no se pueden sacar conclusiones definitivas sobre la causalidad.
De acuerdo a la OMS, el gobierno lanzó en los medios masivos una campaña de información que promovía hábitos saludables, y se tomaron otras medidas complementarias a nivel nacional. Por lo tanto, puede que el impuesto haya sido coadyuvante y tal vez no la medida única que generó la disminución de la demanda.
Otras consideraciones
Tal como lo dice la OMS, varias investigaciones mencionan la importancia de considerar los cambios en el consumo hacia sustitutos no deseados que pueden disminuir el impacto buscado. Con cualquier política de precios de alimentos, existe el riesgo de consecuencias no deseadas, tales como cambios de alimentos gravados por otros que son igual o incluso menos saludables.
Así, un impuesto sobre la sal conduce a que la gente compre menos aperitivos salados, pero podrían compensarlo con la compra de más confitería con azúcar. También los consumidores pueden responder a un impuesto, gastando menos en frutas y hortalizas con el fin de absorber el aumento del costo de la dieta. Es importante evaluar el efecto de los impuestos y los subsidios a través de toda la dieta en lugar de sólo el producto a los que están orientados.
Esto implica que el examen de las consecuencias de cualquier paquete de impuestos o subvenciones sobre dietas totales de la población es crítico.
Una de las principales preocupaciones acerca de cualquier tipo de impuesto sobre las ventas es que son regresivos: los que son más pobres terminan gastando una mayor proporción de sus ingresos en el impuesto, que los más ricos. Lógicamente se esperaría que las poblaciones más pobres experimentasen mayores beneficios para la salud que los más ricos. Esto se debe a que los comportamientos poco saludables y los factores de riesgo se encuentran más a menudo en las personas más pobres que en los más ricos, y por lo general, se esperaría que las personas más pobres respondan más a los aumentos de precios.
Sin embargo, tal como lo dice la OMS, aunque estos impuestos son regresivos para esos consumos no saludables, no lo son para sus alternativas más saludables; de hecho, el resultado final es progresivo porque los impuestos protegen contra las enfermedades crónicas, que a la larga resultan empobrecedoras. Entonces, el impacto positivo de salud sería más significativo en los grupos de bajos ingresos. Además, estos grupos son más sensibles a los cambios en los precios, por lo que los impuestos tendrán mayor impacto sobre sus hábitos. Por eso es importante estudiar el impacto de forma integral
En última instancia una comprensión completa de los efectos de impuestos y subsidios provendrá de una gama de diferentes enfoques: los estudios de modelación son muy importantes, pero es esencial, siempre que sea posible, reunir evidencias de políticas fiscales y de subsidios implementadas en la vida real, para validar los resultados de los modelos, y ofrecer evidencia convincente a los hacedores de políticas.
De acuerdo a OPS-OMS, se necesita más tiempo para entender los impactos en la salud en su totalidad, pero los datos preliminares sugieren que estas políticas fiscales son herramientas poderosas para proteger la salud pública y recaudar recursos que pueden ser aplicados para promover entornos más saludables.
Finalmente, el papel y reacción de la industria es muy importante. Por ejemplo, como se comenta en Nature, con la reciente aprobación del impuesto en el Reino Unido, científicos, activistas y responsables políticos de todo el mundo observarán con interés la reacción al impuesto, tanto del público británico como de las empresas de refrescos, (ya hay informes de posibles problemas legales). Gran Bretaña tiene reputación de ser líder internacional en haber trabajado de la mano con la industria para reducir la sal en los alimentos a través de la reformulación, y la nueva política del gobierno sobre el azúcar está diseñada para llevar a los fabricantes de refrescos a hacer lo mismo
María Soledad Tapia
Maria.tapia@5aldia.org.ve
